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Le projet de loi de la fonction publique Analyse critique du contenu par l'UFSE-CGT

Le projet de loi compte 33 articles, qui modifient les 4 titres constituant le Statut général des fonctionnaires, ainsi que le Code de la santé publique, le Code de l’action sociale et le Code général des collectivités territoriales. Revue de son contenu.

Les mesures contenues dans le projet de loi se déclinent dans 4 titres qui reprennent les orientations du gouvernement pour « refonder le contrat social avec les agents publics » et un 5e titre qui est la traduction législative du protocole d’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

I. LES ORGANISMES CONSULTATIFS ET LE DIALOGUE SOCIAL

Le CCFP : il peut émettre des avis sur les projets de textes relevant de la compétence d’un seul Conseil supérieur (auparavant, il fallait que le texte concerne au moins deux versants). Dans ce cas, l’avis rendu par le Conseil commun se substitue à celui du Conseil supérieur intéressé. D’autre part, la composition du collège des employeurs territoriaux du conseil supérieur de la fonction publique territoriale est modifiée pour représenter davantage les plus grandes communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

Le CSA : dans les trois versants de la fonction publique, est instituée une instance unique pour débattre des sujets collectifs – le comité social d’administration, territorial ou d’établissement – issu de la fusion des comités techniques (CT) et des comités d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHSCT) actuels.

Une formation spécialisée en matière de HSCT est obligatoirement créée au sein du comité social à partir d’un certain seuil d’effectifs fixé à 300 agents. En deçà de ce seuil, cette formation peut être mise en place lorsqu’il existe des risques professionnels particuliers. La formation spécialisée exerce les attributions en matière d’hygiène, santé, de sécurité et de conditions de travail du comité social. Par exception, les questions de réorganisation de service et les questions propres à la formation spécialisée peuvent être traitées directement au sein du comité social sur demande du président de ce comité ou de la majorité de ses membres titulaires.

Des formations spécialisées sont créées lorsque l’implantation géographique de plusieurs services dans un même immeuble ou un ensemble d’immeubles ou lorsque la nature des risques professionnels particuliers le justifie. Elles exercent leurs compétences pour le périmètre du site du ou des services concernés, à l’exception des questions de réorganisation de services qui relèvent du ou des comités sociaux compétents. L’articulation des deux instances devrait être précisée dans le texte définitif.

Les membres titulaires de la formation spécialisée devront être membres du CSA. Les suppléants pourront être librement désignés par les organisations syndicales.

Le CSA reprend les compétences du CT élargies à l’examen des lignes directrices de gestion en matière de mobilité et du bilan annuel de ces mêmes mobilités. Elle peut définir des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois. De la même manière des lignes directrices de gestion, soumises à l’avis des comités sociaux, fixeront les orientations générales et les grandes priorités en matière de promotion et de valorisation des parcours. Elles préciseront les critères d’appréciation des mérites, expériences et acquis professionnels des agents éligibles à une mesure d’avancement ou de promotion.

Les CAP : leurs attributions sont vidées d’une très grande partie de leurs compétences et prérogatives puisque leur avis sera supprimé sur les questions liées aux mutations, aux mobilités, à l’avancement et à la promotion interne.

L’autorité compétente procède aux mutations en tenant compte des besoins du service et des priorités. Dans certaines administrations, les mutations peuvent être prononcées dans le cadre de tableaux périodiques avec la possibilité de procéder à un classement préalable des demandes à l’aide d’un barème rendu public.

Ne subsisteront donc que les CAP relatives à la situation individuelle (recours, révision du compte rendu d’évaluation) et à la discipline.

Le projet de loi prévoit également pour la FPE, des CAP par catégorie hiérarchique A, B et C et non plus par corps (ou grade dans certaines administrations), à l’instar de ce qui existe dans les deux autres versants. Dans la FPT et la FPE, lorsque l’insuffisance des effectifs le justifie, il peut être créé une CAP commune à plusieurs catégories hiérarchiques.

Les accords : le gouvernement est habilité à prendre par ordonnance, dans un délai de quinze mois, des dispositions législatives en matière de négociation dans la fonction publique. Les autorités compétentes (locales ou nationales) pour négocier avec les organisations syndicales représentatives ainsi que les modalités d’articulation entre les différents niveaux de négociation et les conditions dans lesquelles les accords locaux peuvent être conclus en l’absence d’accords nationaux seront définies et la portée juridique des accords déterminée.

II. L’AMPLIFICATION DU RECOURS AUX CONTRACTUELS

Le recrutement des contractuels deviendra possible sur des emplois permanents de toute catégorie hiérarchique lorsqu’il s’agit de fonctions nécessitant des compétences techniques spécialisées ou nouvelles, lorsque l’autorité de recrutement n’est pas en mesure de pourvoir l’emploi par un fonctionnaire présentant l’expertise ou l’expérience professionnelle adaptée aux missions à accomplir et enfin lorsque les fonctions ne nécessitent pas une formation statutaire obligatoire à l’entrée dans le corps et préalable à la titularisation de l’agent. Ces contrats pourront être conclus pour une durée indéterminée. Le recrutement par la voie du contrat pour pourvoir des emplois permanents (à l’exclusion des emplois de direction) est prononcé à l’issue d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics dans les trois versants.

Dans la fonction publique territoriale les conditions de recrutement des fonctionnaires seront uniformisées quels que soient la durée du temps non complet, le cadre d’emplois et le nombre d’emplois créés. Les employeurs territoriaux pourront développer le recours aux agents contractuels sur des emplois à temps non complet sur une quotité de temps de travail inférieure à 50 % de la durée légale.

Des contractuels pourront être nommés sur les emplois de direction de l’État, des collectivités territoriales et des établissements de la fonction publique hospitalière.

Le contrat de projet, spécifique à la fonction publique et n’ouvrant droit ni à un contrat à durée indéterminée ni à titularisation, est ouvert à l’ensemble des catégories hiérarchiques fonctionnaires ou pas. Conclu pour une durée déterminée, fixée à 6 ans maximum, il prend fin lorsque le projet pour lequel ce contrat a été conclu ne peut se réaliser ou qu’il arrive à son terme ou se termine de manière anticipée. Une durée minimale de contrat d’un an sera fixée et une prime sera versée en cas de rupture anticipée du contrat.

III. LA GESTION DES PERSONNELS LAISSÉE AUX SEULS SUPÉRIEURS HIÉRARCHIQUES

L’évaluation individuelle en lieu et place de la notation est généralisée. Dans la FPH, la suppression de la notation aura des conséquences immédiates sur l’attribution de la prime de service.

Dans les textes, toute référence à la notation sera remplacée par « l’appréciation de la valeur professionnelle » qui se fonde sur une évaluation individuelle lors de l’entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct. Celle-ci donne lieu à un compte rendu. À la demande de l’agent, la CAP peut demander la révision de ce compte rendu.

Le projet de loi prévoit d’élargir la rémunération individualisée aux contractuels des trois versants. Leur rémunération sera fixée par l’autorité compétente en tenant compte des fonctions exercées, de la qualification requise pour leur exercice et de leur expérience. Elle pourra aussi tenir compte de leurs résultats professionnels et des résultats collectifs du service.

Un intéressement collectif, lié à la qualité du service rendu, sera instauré dans la FPH et concernera les titulaires et les contractuels.

Certains actes de gestion (congés, quotité de travail, position, affectation interne) des corps et emplois des personnels de direction et des directeurs de soins seront déconcentrés.

Une nouvelle sanction du 1er groupe, l’exclusion temporaire des fonctions de trois jours est créée pour la FPE et la FPH. L’alignement des sanctions sur la FPT s’agissant des durées d’exclusion et des modalités d’abaissement d’échelon et de rétrogradations conduira à encourager leur utilisation.

Le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances (durée d’habilitation 12 mois) des mesures portant sur la participation des employeurs publics au financement des garanties de protection sociale complémentaire ; l’organisation et le fonctionnement des instances médicales, de la médecine agréée et des services de médecine de prévention ; les règles applicables aux agents publics relatives à l’aptitude physique à l’entrée dans la fonction publique, aux différents congés et positions statutaires pour maladies d’origine professionnelle ou non et aux prérogatives et obligations professionnelles des agents publics traitant les dossiers d’accidents et maladies professionnels ; les dispositions applicables aux agents publics en matière de temps partiel thérapeutique et de reclassement par suite d’une altération de leur état de santé ; les dispositions relatives au congé pour maternité, au congé pour adoption, au congé de paternité et d’accueil de l’enfant et au congé du proche aidant des agents publics.

Le projet de loi prévoit de mettre fin dans la Fonction publique territoriale aux régimes dérogatoires du temps de travail mis en place dans certaines collectivités et leurs établissements publics.

Des centres de gestion (CDG) départementaux relevant de la même région et des territoires limitrophes, pourront décider après délibérations concordantes de leur conseil d’administration et après avis de leur Comité social, de constituer un centre interdépartemental unique compétent sur les territoires et les centres de gestions auxquels il se substitue.

IV. L’ORGANISATION DES NOMBREUX ALLERS ET DES QUELQUES RETOURS DANS LA FONCTION PUBLIQUE

Le suivi du parcours des agents publics entre le secteur public et le secteur privé est assuré par le contrôle déontologique concentré sur les fonctions et emplois les plus sensibles. Pour les autres agents publics quittant de manière définitive ou temporaire la fonction publique pour le secteur privé, le contrôle déontologique de proximité, via l’autorité hiérarchique, est renforcé. Elle peut soumettre la demande de l’agent à son référent déontologue en cas de doute sérieux. Si ce dernier ne s’estime pas en mesure d’apprécier la situation, l’autorité hiérarchique saisit, dans un second temps, la Commission de Déontologie de la Fonction Publique (CDFP) pour avis.

Un contrôle déontologique est également créé pour les agents, qu’ils soient fonctionnaires ou contractuels, ayant exercé une activité dans le privé au cours des trois dernières années et qui souhaitent accéder ou revenir dans la fonction publique. Lorsque ces agents accèdent ou reviennent sur un emploi de directeur d’administration centrale ou de dirigeant d’établissement public de l’État nommés en Conseil des ministres, l’administration saisit la CDFP qui se prononce dans un délai de 15 jours. Pour les autres agents dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions justifie une attention particulière, un mécanisme de contrôle calqué sur le modèle du contrôle déontologique effectué par les administrations de proximité lors des départs vers le secteur privé. De nouvelles sanctions sont prévues en cas de non-respect des réserves émises par la commission lorsque l’agent n’a pas saisi son autorité hiérarchique d’une demande préalable à un départ vers le secteur privé.

La durée d’affectation des fonctionnaires de l’État placés en position d’activité, soit au sein d’une administration ou service ne relevant pas du périmètre d’affectation défini par le statut particulier dont ils relèvent, soit au sein d’un établissement public est encadrée. Au-delà de cette durée renouvelable, fixée par un décret, le fonctionnaire de l’État réintégrera son administration d’origine au besoin en surnombre provisoire. Il s’agit d’inciter, d’une part, les agents à sortir de leur champ professionnel initial, parce qu’ils peuvent y revenir, et d’autre part, les employeurs à élargir leur vivier de recrutement.

La mobilité des fonctionnaires de l’État vers la FPT et la FPH est favorisée en ramenant le coût de la contribution patronale au Compte d’affectation spéciale (CAS institué pour la constitution des droits à pension des agents de l’État) à la charge de l’employeur d’accueil au niveau de celui qu’il supporterait en employant un fonctionnaire de son versant pour la constitution de droits similaires.

Le projet de loi crée la portabilité du contrat à durée indéterminée entre les trois versants. Un contractuel lié par un CDI à une administration, une collectivité ou un établissement dans un des versants pourra bénéficier directement d’un CDI s’il est recruté par un employeur public relevant d’un autre versant. La portabilité du CDI, qui constitue une possibilité et non une obligation, ne vaut pas conservation des stipulations du contrat, l’agent étant régi par les conditions d’emploi définies par son nouvel employeur.

La portabilité et la conversion des droits acquis au titre du compte personnel de formation (CPF) des agents relevant du Code du travail (ces droits seront comptabilisés en euros) et des agents publics sont garantis. Les heures acquises au titre du CPF pourront être monétisées.

Par ailleurs, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, et dans un délai de 18 mois, toute mesure visant à réorganiser les établissements publics et des services de formation des agents publics ; à réformer la formation initiale et continue des agents publics de catégorie A.

Dans les trois versants, un dispositif de rupture conventionnelle pour les CDI aligné sur celui prévu par le Code du travail est créé. Il s’appliquera aux contractuels et par expérimentation aux fonctionnaires de l’État et hospitaliers. La rupture conventionnelle donne lieu à une indemnité dont les montants - minimal et maximal - seront fixés par décret. Le remboursement de l’indemnité est dû en cas de retour dans l’emploi public dans les trois années consécutives au départ.

Un dispositif d’accompagnement des agents dont l’emploi est supprimé dans le cadre de la restructuration d’un service ou d’un corps est créé. Il comprend une aide à l’élaboration et la mise en œuvre d’un projet professionnel de sortie et la création d’un congé de transition professionnelle.

Est prévue également dans la fonction publique de l’État, la création de deux priorités de mutation qui prévaudront sur celles prévues à l’article 60. La première permettra le réemploi du fonctionnaire dans son périmètre ministériel, dans le département géographique où est située sa résidence administrative ou, à sa demande, sur l’ensemble du territoire national. La seconde permettra l’affectation du fonctionnaire sur une même zone géographique (département ou région de sa résidence administrative) mais dans les services d’un autre département ministériel.

Par ailleurs, le fonctionnaire pourra être mis à disposition pour une durée d’un an, sans renoncer à son statut de fonctionnaire, dans le secteur privé.

La démission d’un agent dont l’emploi est supprimé lui ouvre droit à l’indemnité de départ volontaire ainsi qu’à l’assurance chômage.

Dans la fonction publique hospitalière, le fonctionnaire dont l’emploi est supprimé et qui ne peut être réaffecté au sein de son établissement, sera affecté sur tout emploi vacant dans un autre établissement du département puis de la région.

Les conditions dans lesquelles les fonctionnaires affectés dans un service externalisé vers une entreprise privée ou un EPIC sont détachés automatiquement auprès de l’organisme d’accueil sont fixées. Ce détachement est prononcé pendant la durée du contrat d’externalisation, sur un contrat de travail à durée indéterminée. Durant ce détachement, le fonctionnaire conserve une rémunération au moins égale à celle qu’il percevait antérieurement. En outre, les services effectués dans cette position sont assimilés à des services effectifs dans son corps ou cadre d’emplois d’origine. Enfin, lorsque le contrat d’externalisation prend fin, le fonctionnaire peut opter soit pour sa radiation des cadres et le versement d’une indemnité soit pour sa réintégration de plein droit dans son administration d’origine.

V. L’ÉGALITÉ PROFESSIONNELLE

Les employeurs publics doivent élaborer avant le 31 décembre 2020 d’un plan d’action relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. D’une durée de 3 ans, il devra comporter des mesures permettant de traiter les écarts de rémunération, de garantir l’égal accès des femmes et des hommes aux corps, cadres d’emplois, grades et emplois de la fonction publique, de favoriser l’articulation des temps de vie professionnel et personnel, et des mesures de prévention des violences sexistes, sexuelles, et du harcèlement moral et sexuel. Le comité social sera consulté sur ce plan d’action. L’obligation d’élaboration du plan d’action s’imposera aux départements ministériels et à leurs établissements publics, aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants ainsi qu’aux établissements publics relevant de la fonction publique hospitalière au-delà d’un seuil fixé par décret en Conseil d’État. L’absence d’élaboration d’un plan d’action dans le délai fixé par la loi pourra être sanctionnée par une pénalité financière ne pouvant excéder 1 % de la rémunération brute annuelle globale de l’ensemble des personnels de l’administration concernée.

Les employeurs publics doivent mettre en place un dispositif de signalement des violences sexuelles, du harcèlement et des agissements sexistes, visant à s’assurer que tout agent public, exposé à ces actes, puisse obtenir le traitement de son signalement. Enfin, le rapport de situation comparée comportera des données statistiques sur les écarts de rémunération et les violences sexuelles et sexistes.

Le dispositif des nominations équilibrées est étendu aux emplois de direction des établissements publics de l’État nommés en conseil des ministres, ainsi qu’aux emplois de direction des communes­ et établissements publics de coopération intercommunale représentant entre 40 000 et 80 000 habitants et du centre national de la fonction publique territoriale.

Il prévoit qu’il n’y ait pas de sanction lorsque les emplois soumis au dispositif sont occupés par au moins 40 % de personnes de chaque sexe.

Les dispositions régissant le principe de représentation équilibrée des membres de jurys sont fusionnées.

Le jour de carence pour les agentes enceintes est supprimé pour les congés de maladie prescrits postérieurement à la déclaration de grossesse et jusqu’au congé prénatal du congé pour maternité.

Le maintien des primes et indemnités versées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics dans les mêmes proportions que le traitement durant les congés pour maternité, le congé pour adoption, ainsi que le congé de paternité et d’accueil de l’enfant est également prévu.

Les droits à avancement pendant une durée maximale de 5 ans pour l’ensemble de la carrière, au titre du congé parental ou de la disponibilité ou de l’un ou l’autre de ces deux dispositifs sont maintenus.

Les employeurs publics peuvent prendre les mesures favorisant les procédures de recrutement et les parcours professionnels des agents en situation de handicap. ◆

LE CALENDRIER DE MISE EN ŒUVRE
La fusion des CT et CHSCT entrera en vigueur lors du prochain renouvellement des instances, soit en 2022. Toutefois, à compter de la promulgation de la loi et des dispositions réglementaires d’application les CT demeureront seuls compétents sur les projets de réorganisations de service, les CT et les CHSCT pourront être réunis conjointement pour l’examen des questions communes et les CT (pour la FPE) seront compétents pour l’examen des lignes directrices en matière de mobilité, de promotion et de valorisations des parcours. Les dispositions concernant les CAP entreront en vigueur pour les décisions individuelles prises au titre de l’année 2021. Par dérogation elles s’appliqueront dans un calendrier différencié :
• La généralisation de l’évaluation professionnelle en lieu et place de la notation entrera en vigueur au 1/1/2021 pour l’entretien professionnel conduit au titre de 2020 ;
• Dans les trois versants, les décision individuelles et collectives relatives aux mutations et aux mobilités ne relèveront plus des CAP à compter du 1/1/2020 ;
• Dans la FPE, la composition de CAP par catégorie entrera en vigueur au prochain renouvellement des instances en 2022 ;
• Dans la FPT, la mise en place de CAP communes à plusieurs catégories entrera en vigueur au plus tard le 1/1/2021.

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